從我國長期發(fā)展看，完善能源管理體制對于促進能源總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提升，確保國家能源安全具有重要作用。國家能源局的成立，標志著我國的能源管理體制改革邁出了重要一步，也顯示出了我國政府對加強能源管理、保障能源安全的態(tài)度和決心。在此背景下分析我國能源管理體制所面臨的挑戰(zhàn)和歷史經(jīng)驗教訓，探討能源管理體制的發(fā)展趨勢，對于進一步明確政府能源管理的職責，加強和改善能源領(lǐng)域宏觀調(diào)控，提高能源規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)能力，確保國家能源安全具有重大而深遠的意義。

1、我國能源管理體制面臨的挑戰(zhàn)

20世紀90年代以來，我國的經(jīng)濟進入快速增長時期，我國現(xiàn)在已是世界第一大能源消耗國。我國的能源需求引起世界范圍內(nèi)各種商品價格的變化，世界能源市場的動蕩不安又使得我國的能源安全需求迫切上升。同時，業(yè)界期待能有一個更大、更管用的政府機構(gòu)來解決國內(nèi)能源行業(yè)復(fù)雜的矛盾。比如價格機制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等。

1.1從內(nèi)外因方面分析

(1)從內(nèi)部因素考察，主要是我國現(xiàn)行的能源管理體制不適應(yīng)能源形勢的發(fā)展。在國家能源局成立之前，我國現(xiàn)行能源管理體制存在四大弊端。一是政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門，宏觀調(diào)控乏力，管理效率低下。二是能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各自為政，缺乏統(tǒng)一的總體規(guī)劃和政策指導，相互協(xié)調(diào)困難。三是能源戰(zhàn)略管理和決策機制明顯弱化，難以適應(yīng)復(fù)雜多變的能源安全形勢發(fā)展需要。

我國能源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，各種能源之間不僅存在一個如何按效能、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而且還存在一個相互之間如何補充、替代、相互轉(zhuǎn)換的關(guān)系。這就要求國家必須要有一個強有力的綜合能源管理機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種能源之間的發(fā)展關(guān)系。四是能源統(tǒng)計跟不上形勢發(fā)展，難以進行完整、準確的能源生產(chǎn)和消費基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，信息失真、缺失問題嚴重，影響國家能源宏觀決策。

(2)從外部因素分析，當今世界，能源的戰(zhàn)略地位和作用日益凸顯，成為國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的命脈。我國是世界第二大能源生產(chǎn)大國和消費大國。近年來，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，國內(nèi)能源消費尤其是石油消費大幅增長，對外依存度明顯提高，能源供求關(guān)系日趨緊張。與此同時，國際能源爭端日趨激烈，市場變幻莫測，價格跌宕起伏，造成局部能源短缺和供應(yīng)中斷的危險因素增多。

1.2能源綜合管理的必要性和緊迫性

(1)我國的能源安全形勢嚴峻。從宏觀的角度分析，一方面，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型過程中，對于能源的需求正逐漸的由依賴本國資源轉(zhuǎn)向依賴國際市場，在這一轉(zhuǎn)變過程中，我國的能源供應(yīng)和能源安全面臨著許多亟待解決的問題。另一方面，有效運轉(zhuǎn)的國內(nèi)市場是建立國家能源安全體系不可或缺的一部分。這就需要一個綜合的能源管理部門，來促進強有力的市場體系和框架的形成，制定市場游戲規(guī)則，讓市場更有效、更富有競爭力。

能源安全是涉及國計民生的重要問題，從目前我國能源現(xiàn)狀來看，我國的能源問題將越來越復(fù)雜：石油進口依賴程度在增加;電力體制改革將面臨越來越多的問題;油氣行業(yè)的競爭、監(jiān)管和對外開放也變得很復(fù)雜;各能源行業(yè)之間的聯(lián)系也會越來越多;由能源生產(chǎn)和消費引起的環(huán)境問題將越來越嚴重。

(2)我國迫切需要有效的能源綜合管理部門。從國際角度看，我國要創(chuàng)造有效的能源安全框架，也需要一個綜合的能源管理部門。許多國家都已認識到能源是經(jīng)濟的生命線，快速發(fā)展的中國更是如此。能源市場競爭還有許多地緣政治的原因，一個政府層面的綜合能源管理部門是不可或缺的，它不僅要集中不同的力量創(chuàng)造有效的市場，還要代表中國參與國際方面的多層面的對話和討論，代表中國的聲音，“以前由于沒有能源方面的主管部門，中國錯過了很多國際合作的機會。”例如，由于國家能源局成立之前，沒有合適的政府管理部門和官員，我國與俄羅斯在能源方面的對話就很難開展，對于國際能源論壇與石油生產(chǎn)國、消費國之間的對話等也參加的很少。

在能源問題上，即使是最市場化的國家，政府依然要在這個領(lǐng)域發(fā)揮巨大的作用。為了應(yīng)對能源安全挑戰(zhàn)，我國需要建立一個長期、全面、行之有效的能源安全系統(tǒng)。這就需要在中央政府層面有一個綜合管理機構(gòu)，我國政府以整體的國家能源政策和相應(yīng)的體制做保障。

2我國能源管理體制變遷過程中的經(jīng)驗和教訓

2.1進一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重政策引導，重視信息服務(wù)

在能源管理方面，歷史經(jīng)驗表明，如果缺乏政府的集中管理，就會出現(xiàn)政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門，宏觀調(diào)控乏力，管理效率低下的情況。近年來，國內(nèi)能源供應(yīng)幾次大起大落，出現(xiàn)煤、電、油、運相互牽制、全面緊張、異常發(fā)展的狀況都是這種情況造成的。所以說，能源管理體制的進一步改革，必須打破這種局面，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，確立宏觀的管理體制，從決策上對能源管理進行引導。

在政府的職能上，政府要少運用行政手段，多運用經(jīng)濟、法律、政策等手段進行調(diào)節(jié)。對于新的能源管理部門，一方面要明確界定并理順新的能源部門與國務(wù)院其他相關(guān)部委的關(guān)系，要防止該機構(gòu)因缺乏足夠的權(quán)力而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用;另一方面還應(yīng)對擔負能源管理的政府部門的職責加以限制，切忌機構(gòu)膨脹，權(quán)限泛濫，防止其成為新的權(quán)力尋租機構(gòu)。只有這樣，才能真正保證能源管理的順暢和能源市場的良性運行與能源行業(yè)的健康發(fā)展，并最終實現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標。必須建立全面的信息搜集、服務(wù)機制，確立完善的能源管理體制和決策機制，歷史的和現(xiàn)實的狀況表明，如果能源統(tǒng)計跟不上形勢發(fā)展，能源生產(chǎn)和消費基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計就會不完整和不準確，造成信息失真、缺失問題嚴重，影響國家能源宏觀決策。這種狀況不徹底改變，不僅影響國家的能源戰(zhàn)略研究分析的科學性和預(yù)見性，而且還將直接影響整個國家的能源宏觀決策和調(diào)控。

2.2加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順關(guān)系，強化國家的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控

加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、理順關(guān)系，就要加強部門、地方及相互間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化國家能源發(fā)展的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。形成適當集中、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的管理體制。

能源產(chǎn)業(yè)是一個有機整體，內(nèi)部各專業(yè)領(lǐng)域需要在統(tǒng)一的規(guī)劃和政策指導下，實現(xiàn)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展。而我國能源產(chǎn)業(yè)管理體制歷經(jīng)多次變革，都沒有按照大能源的內(nèi)在發(fā)展要求進行體制再造，各個專業(yè)領(lǐng)域各自為政，甚至相互牽制，致使能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，能源開發(fā)、能源消費、能源節(jié)約、能源儲備和環(huán)境保護等方面的工作難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的局面。如果不下決心革除這種體制弊端，就會進一步加劇我國能源的供需矛盾，影響整個能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.3深化能源投資體制改革，建立和完善投資調(diào)控體系

推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措，對當前加強和改善宏觀調(diào)控有特別重要的意義。在能源投資領(lǐng)域，要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實行政企分開，減少行政干預(yù);要確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，實行企業(yè)自主投資、自負盈虧、銀行自主審貸、自擔風險，要合理界定政府投資職能，通過制定發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，運用經(jīng)濟和法律的手段引導社會投資;要改進政府投資項目的決策規(guī)則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度。總之，能源投資體制要按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，不斷改革深化，最終建立起市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型能源投資體制。

2.4強化能源資源的規(guī)范管理，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)管理體制

目前我國能源市場體系不完善，應(yīng)急能力有待加強。對于能源市場體系的不完善，主要表現(xiàn)在：能源價格機制未能完全反映資源稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本;能源資源勘探開發(fā)秩序有待于進一步規(guī)范，能源監(jiān)管體制尚待健全;煤礦生產(chǎn)安全欠賬比較多，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理，石油儲備能力不足，有效應(yīng)對能源供應(yīng)中斷和重大突發(fā)事件的預(yù)警應(yīng)急體系有待于進一步完善和加強。強化能源的規(guī)范管理，就要完善國家礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理體制，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)市場秩序。

價格機制是市場機制的核心。我國政府在妥善處理不同利益群體關(guān)系、充分考慮社會各方面承受能力的情況下，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進能源價格改革，逐步建立能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境成本的價格形成機制，并在此基礎(chǔ)上深化煤炭價格改革，全面實現(xiàn)市場化。推進電價改革，逐步做到發(fā)電和售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格由政府監(jiān)管。逐步完善石油、天然氣定價機制，及時反映國際市場價格變化和國內(nèi)市場供求關(guān)系。

此外，對一些實踐中已經(jīng)證明行之有效的制度，如節(jié)能發(fā)電調(diào)度、電力需求側(cè)管理、能效標識、政府節(jié)能采購等，應(yīng)總結(jié)完善，積極推廣，健全有利于能源節(jié)約和高效利用的機制。

3我國能源管理體制的發(fā)展趨勢

3.1明確大能源理念，借鑒國際經(jīng)驗

按照“大能源”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，進一步深化國家能源管理體制，加強部門、地方及相互間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將分散在政府各個部門中的能源戰(zhàn)略、政策法規(guī)、能源開發(fā)、市場消費、能源儲備、節(jié)約替代、環(huán)境保護、對外合作、新能源和可再生能源發(fā)展等宏觀管理職能整合在一起，形成適當集中、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的管理體制，進一步強化能源資源的規(guī)范管理，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)管理體制，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)市場秩序，建立起集中統(tǒng)一的“大能源”綜合管理體制。

當今世界，能源安全直接影響到一國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，世界各國都非常重視建立完善的能源管理體制，以更加有效地保證該國安全和可靠的能源供應(yīng)。國際上，能源管理主體的設(shè)置一般有幾種模式，有統(tǒng)一、專門的能源主管部門，有綜合性產(chǎn)業(yè)(包括能源)主管部門，還有跨部門的能源協(xié)調(diào)機構(gòu)和分散管理模式。美國既是世界第一大能源生產(chǎn)國又是世界第一大能源消費國;加拿大是世界上第八大石油生產(chǎn)國和第三大天然氣生產(chǎn)國;中國目前是世界第二大能源生產(chǎn)大國和消費大國。從能源的生產(chǎn)和消費方面來說，美國和加拿大的能源管理體制值得我國借鑒。另外，我國和俄羅斯都經(jīng)歷著由原先的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的相似的歷程，有些能源管理體制改革方面的經(jīng)驗可以相互借鑒，因此俄羅斯設(shè)立國家動力部集中管理的模式值得借鑒。

3.2建立能源綜合管理體制

國家應(yīng)將分散在各政府部門的能源管理職能集中起來，組建國家綜合性能源管理機構(gòu)，建立國家和地方各級能源管理體系，建立能源管理機構(gòu)與相關(guān)部門之間的工作協(xié)調(diào)機制，對能源實行集中統(tǒng)一管理。

(1)能源管理機構(gòu)和能源監(jiān)管機構(gòu)。從國家能源安全和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長遠需要來看，我國應(yīng)建立集中統(tǒng)一的能源管理體制，建立能源管理機構(gòu)和能源監(jiān)管機構(gòu)。從理論上來分析，新的能源管理機構(gòu)應(yīng)該具備以下職責：將分散在各個政府部門的能源宏觀管理職能集中起來，對煤炭、電力、石化、核能等國有特大型能源企業(yè)行使宏觀管理職能，下轄地方各級能源管理部門，并相應(yīng)建立能源管理機構(gòu)與相關(guān)部門之間的工作協(xié)調(diào)機制，形成自上而下的綜合能源管理體系。

(2)國家能源管理機構(gòu)應(yīng)具備的職能。國家能源管理機構(gòu)，從宏觀層面分析，它應(yīng)該負責國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的制定，并在此基礎(chǔ)上組織能源行業(yè)調(diào)查，分析能源趨勢，研究國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對能源的需求，制定滿足國民經(jīng)濟與社會發(fā)展需要和確保能源安全的能源發(fā)展戰(zhàn)略;從微觀層面分析，它應(yīng)該負責制定能源勘探、開發(fā)、加工、市場、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)建設(shè)和節(jié)約等政策;負責制定促進能源發(fā)展、能源節(jié)約、能源安全和技術(shù)創(chuàng)新等政策，指導能源行業(yè)的能源節(jié)約、能源綜合利用和環(huán)境保護工作。

（文/高富鋒 華北電力大學人文與社會科學學院）